civilengineering 版 (精华区)
发信人: syyt (柳絮飞扬), 信区: civilengineering
标 题: 三峡大坝工程带来的移民重大社会问题 2 (转载)
发信站: 听涛站 (Mon May 8 08:07:12 2000), 转信
发信人: fengliu7 (人不风流枉少年), 信区: DHHE
标 题: 三峡大坝工程带来的移民重大社会问题 2 (转载)
发信站: BBS 水木清华站 (Sun May 7 20:44:37 2000)
【 以下文字转载自 GreenEarth 讨论区 】
【 原文由 Ranma 所发表 】
三峡大坝工程带来的移民重大社会问题
----------------------------------------------------------------------------
--
--
魏沂
载《战略与管理》1999年第2期
３、原样补偿与公平补偿的矛盾
在长江水利委员会组织制定的移民补偿标准中，一个最基本的原则是按原规模、原
标
准、恢复原功能进行补偿。凡是逾越这一基本原则的，都被视为是过高的期望。比如，
云
阳新县城因将主干道修到了 30 米宽（其原来的县城主干道仅六、七米），就备受有关
部
门的批评，说移民经费中只包含对淹没损失的原样补偿，库区的发展主要靠自己，靠今
后
。尽管移民工作对移民大县的发展格局有著全局性的影响，但移民资金伫却几乎没有考
虑
可供当地长远发展的余地。因此，库区许多县的移民计划和当地的中长期发展计划就在
很
大程度上是脱节的。
这伫涉及到一个复杂的问题：到底如何看待库区的发展现状？库区自然条件差、经
济
基础弱、文化水平不高、交通信息不便等都是这几十年来影响其发展的因素。但此外还
有
一个很重要的原因，那就是三峡工程几十年久拖不决，国家在库区的投入太少。以云阳
为
例，国家从 1950 年到 1985 年对该县的投资总额人均仅为 98.81 元，是全国同期水平
（ 1028 元）的 9.26% 。淹没线下街道不宜扩建，公路不宜改造，房屋不宜新建，工厂
不宜上规模、换设备。云阳县城自 1949 年以来的主要干道也因此一直就只有六、七米
宽
。可以说，库区人民这么多年来为三峡工程的不上不下、库区企业的不扩不建、库区归
属
的不三不四已经作出了巨大牺牲，国家对库区是欠了一大笔历史债务的。尽管移民总投
入
是一笔巨大的开支，但现在的移民补偿不但不考虑历史的欠帐，而且，在对其未来发展
的
投入上，不仅政策滞后（即采取“后期扶持”的政策），数量上也近于杯水车薪。库区
不
仅过去牺牲了发展机会，现在正在作出巨大的牺牲，而且，即使在三峡工程建起来后，
他
们所得到的微小受益（电力、航运等）恐怕还远远抵不过由于生态环境的进一步恶化所
受
到的损害。因此 , 现在的补偿不仅难称公道，而且还面临著使库区人口相对贫困化甚至
绝对贫困 ` 化的问题。
国家对三峡库区淹没企业虽有用于发展的技改专项贷款和联营专项贷款，但许多企
业
因无法凑齐配套资金而根本拿不到贷款。结果造成一个怪圈：越是穷的企业和地方虽然
越
需要贷款，却又正因为穷而得不到贷款；越是富裕的企业和地方反而越容易得到扶持。
就
以重庆库区为例，原涪陵地区尽管移民任务量不大，但因为经济基础好，国家给库区的
多
数技改贷款都到了它手伫，承担著重庆库区内 75 ％移民任务的原万县地区却因经济发
展
数技改贷款都到了它手伫，承担著重庆库区内 75 ％移民任务的原万县地区却因经济发
展
水平低而拿不到多少贷款；再从原万县地区已到任务不算很重而经济基础相对较好的万
州
区，像云阳这样最急迫需要贷款的移民大县却至多只能分到这些贷款的一个零头。
公平补偿的问题在“不患贫而患不均”的广大库区农村尤其突出。全库区农村移民
量
最大的一个乡镇──云阳县高阳镇自 1997 年起就开始在不断集体上访，状告地方政府
克
扣移民资金，因为该镇的农村移民平均只能得到 1 万多元的搬迁费 ?? 湖北和重庆其它
库区农村移民的搬迁费要高得多。其实，各县区存在的移民补偿额的差别并不是由地方
政
府的克扣与否引起的，而是由各地业已确定的移民资金包干额引起的。且不说在土地等
级
质量上与重庆库区有较大差异的湖北库区，单以土地淹没比较多而土地等级又比较接近
的
重庆库区的五个县为例，按照长江水利委员会 1994 年的规划：在农村移民的人均生产
安
置费上，奉节县为 9458 元，忠县为 7611 元，开县为 7306 元，巫山县为 7197 元，
而
云阳县仅为 6773 元，比五个县平均 7570 元的生产安置费还低 797` 元。云阳被淹没
的
土地最多，规划生产安置的农村移民最多，而人均得到的补偿反而是最低的。这是因为
补
偿额的差别不是按照受损总人口而是按照受损的土地数量来确定的。比如，Ａ和Ｂ是面
积
和质量等级都相同的受淹土地，Ａ养活的人口比Ｂ多，若按土地来确定补偿数量，那Ａ
地
人均受损的程度比Ｂ小，其所得到的补偿也就比Ｂ低。但问题是在 独 县，由于相当多
数
的农民本就是在生存的底线上挣扎，哪怕Ａ地农民人均相对Ｂ地较小一些的损失也是他
们同同样难以�
受的，所以，Ａ地受损的人口数量多只意味著Ａ地的损失比Ｂ地大，而
得到的补偿却不如
Ｂ地。按土地进行原样补偿的原则与对牺牲进行公平补偿的原则在这伫发生了背离。
与此相似的，在房屋结构的补偿上，农村移民所得的补偿与城镇居民所得的补偿也
存
在巨大的差异。按长江委制定的标准，同样是正房的砖木结构，城镇居民是每平方米
189 元，集镇居民是 179 元，而农村居民只有 134 元（这是他们确定的库 ? □伟
m1993 年 5 月建房的不同的基准造价，物价补贴等以后再追加）。但问题是由于农村交
通条件差，就地后靠的二次转运费比城镇要高，特别到最后不得不进行外迁安置的基本
上
都是失去了土地的农民，这样他们的建房费就高得更多了（目前所给的外迁费仅 100`
元
，可以说是象徵性的）。这种“原样补偿”并没有顾及到这样一事实：即农民的资金积
累
（实际上，对贫困地区多数的农民来说，都是在凑合著过日子，少有真正的积累）和对
迁
移的经济承受力是远远不能与城镇居民相比的。看似复原性的移民补偿，不仅强化了城
乡
差别，而且因为实际上无法实现复原而直接危及到农民生活的下限。
４、移民地区与受益地区的矛盾
虽然位于长江上游的库区在三峡工程建成後也有一定的受益，但主要受益地区显然
是
在长江中下游。这伫，重庆库区与湖北库区有较大的差别；虽然湖北也有一小部分移民
，
但它更多地是三峡工程的受益者。此外，像江苏、上海等地都是此项工程的重要受益地
区
。目前，从口号上是说“三峡工程是全国人民的三峡”，从政策上有对口支援库区的措
施
。但是，作为政府行为的对口支援却是在市场经济的条件下进行的，是在“优势互补、
互
惠互利、共同发展”的原则下进行的。由于库区总的投资环境太差，移民区与受益区在
经
济发展上存在的巨大差异使二者要找到互惠的项目非常困难，因此，目前的对口支援也
就
是以单方无偿性地但也是象徵性地捐助为主。其支援集中在建设希望小学、提供一些设
备
、捐赠一点资金上。由于支援的单向性和非义务性，对口支援的力度显得相当有限，真
正
为库区提供造血功能、对促进库区经济发展有直接作用的建设项目并不多见。
以云阳县为例，它的结对方是江苏省。江苏既是主要受益地区，又是全国经济基础
最
好、发展也最快的省份之一。那它对云阳的支援金额（含折算的物资）到位仅 4000 多
万
元，这对困难重重、资金严重短缺的云阳库区来说实在难以发挥实质性的作用。
强调库区富裕起来要有一个过程，强调库区发展要以自力更生为主，
强调库区人民应该顾全大局作出牺牲，这从大原则上当然并不是站不住脚的。但是
，
牺牲不能不讲一个承受的限度，牺牲不应是永久性的，也不该总是由库区这个局部来作
牺
牲。库区人民对上三峡工程还算比较理解、支持，但在与受益区人民生活水平的差距上
心
理是很不平衡的。举例而言，云阳和江苏省常熟市（县级市）同饮长江水、同为百万人
口
的大县，但云阳 1996 年国民生产总值为 10 亿元、财政收入为 1 亿元、农民人均收入
为 1200 元，而常熟的国民生产总值为 160 亿元、财政收入为 11 亿元、农民收入为
6000 元，分别是云阳的 16 倍、 11 倍和 5` 倍。当然，也许有人会说 ? 这两个地方
的
基础条件差别太大，本就不具备可比性。但问题在于：当现在有一 ? 个三峡工程将他们
联系在一起了时，是尽可能缩小这种差距还是进一步拉大差距？目前的趋势下去，会不
会
出现“富者更富、贫者更贫”的马太效应？在库区人口容量已接近饱和的情况下，坚持
在
库区就地安置为主的政策是不是会使库区陷入更边缘、更困窘的境地？自 80 年代以来
，
地区之间的差距就一直在扩大中，它实际上已经成为当代中国一根敏感的神经。三峡工
程
对这根神经的触动是最直接的，在库区，“谁受益，谁安置”的呼声日益强烈。当然，
将
担子简单地推给受益地区并不是问题的解决办法。但是，如果不认真做好移民地区与受
益地地区的利益平
，那么这无疑会成为影响社会稳定的一个重大问题。
５、短期行为与长期工程的矛盾
三峡移民工作前后将持续 18 年、动迁人口 120 多万、涉及二省市 21 个县区 ?,
是一项举世罕见的特大工程。无论是用好巨额移民资金还是做好众多的移民工作，无论
是
抓好市政工程的建设还是协调好方方面面的关系，都需要一支素质较高、勇于献身、比
较
稳定、相互配合、顾全大局的干部技术队伍。
尽管库区许多干部是任劳任怨、兢兢业业的，尽管他们在遇到相当多的困难和相当
尖
锐的矛盾的情况下做了大量的工作，但相当一些干部的表现与做好移民工作的要求还是
有
相当的差距。在各种问题中，比较突出的是短期行为的问题。这种问题的发生除了与某
些
干部的个人素质有关外，更与基层权力的运行机制有密切的相关。比如，县、乡干部的
任
期都比较短，县伫是五年一任，乡镇是三年一任，而真正干满一届的并不很多，特别是
县
伫的部门和乡镇的一二把手换得很频繁。有些移民管理机构根本就没有实行任期目标责
任
制，人来人去如走马灯一般。如肩负著组织云阳新县城基础设施建设重任的新县城管理
委
员会，从 1992 年至 1998 年的六年时间伫，已换了三任管委会主任、五任常务副主任
，
而副主任、中层干部和一般干部换得就更频繁了。一方面，移民工作的难度和辛苦程度
超
过包括计生工作在内的其他工作（他们是在无力改变政策、无法自行追加资金的情况下
去
面对心态极为复杂的移民做工作），而其干部的合法收入并不比贫困地区其他干部的合
法
收入高；另一方面，移民干部掌握著对当地来说极为稀缺的资源（如大笔的资金、大量
的
工程项目）的分配权力，它可能给掌权者个人带来丰厚的眼前利益，而移民工作造成的
问
题却具有滞后性，干部的任期很短，加上有关部门对干部工作失职的追究、对移民建筑
工程程招标投
的监督（特别是对乡一级的监督）还相当缺乏力度，这样一来，促使一些人产生了“不
�
白不捞”、“过了这村就没有� 个店”的心� 。在普遍的贪污腐败之风中，� 管移民
资�
被视为� 高压线”，对移民资金� 的非法行为的追究要严厉得多，但还是有不少的
人在�
跃地“以身试法”。以云阳为例，仅从 1993 年 1998 年，在移民项目上的贪污
、受贿
、挪用总额就在 200 万元以上。云阳县 ? 前任的移民副县长、移民局长都因受贿被判
了
刑，新县城管委会先后有七位副主任 ? 被判刑或受处分，有五、六个乡镇班子因移民问
题被一锅端〔 7 〕。
而不少当权者尽管自己尚能基本上做到洁身自好，但在移民工作 上却抱著欺上压
下的态度，将困难往后推，将矛盾往后移。尽管他们深知问题越拖到后面越尖锐，但他
们
的算盘是：“只要在我的任期内不爆发出来就万事大吉。”有些技术人员不仅技术水平
很
低（云阳新县城管委会的总工程师在 1998 年前曾长期由当地的一个中级工程师担任）
，
而且根本不按规划和基建程序办事，造成了重大的经济损失和很坏的社会影响。如云阳
新
县原来的技术负责人在请外单位来设计一条主干道时，竟未先请专家进行地质评勘，结
果
导致设计与地质结构严重背离，工程动工一个月后发现按原设计大部分无法施工，造成
了
巨额的经济损失（但没有任何人为此受到处分，因为这只不过是“工作失误”）。云阳
县
高阳新场镇一个移民小区的挡土墙建设，本来就没有按规定设计，加上偷工减料、马虎
从
事，现在已经出现了断裂、移位，需要全部返工，由此造成的移民资金损失至少在 20
万
元以上。
目前在库区农村已引起强烈反响的假移民问题是短期行为的另一种表现。所谓“假
移
民”，是指非安置对象却进了安置名单，甚至已拿到了安置搬迁费。它有多种形式，且
来
源久远。还早在 1991 年 ~1992 年长江水利委员会作淹没实物指标调 ? 时，不少乡镇
就
源久远。还早在 1991 年 ~1992 年长江水利委员会作淹没实物指标调 ? 时，不少乡镇
就
虚报了一些移民对象。他们现在说起来是“为了给地方多争取点 ? 资金”，而实际上，
这些虚报的移民名额几乎都成了有权有势者谋取私利的资源库 ? 假移民所造成的影响不
仅是经济上的，而且是政治上的，不仅加剧了移民资金紧张状况，而且在几千年来对平
均
有著强烈诉求的农民那伫埋下了不安定的祸根，这 ? 几年初见端倪的移民上访很大程度
上就是为了反映假移民问题。
当然，短期行为并不仅仅局限在移民工作者一方。在移民对象一方，不少人基于种
种
考虑总是想尽快将政府那点安置费拿到手，为此也在想尽办法弄虚作假，而不管自己以
后
是否真正能安置下来。他们的态度是：“先把钱花了再说，等水来的时候，政府也不能
看
著我被淹死”。这种短期行为突出表现在所谓“假安置”现象上，其主要形式有：一是
企
业安置不就业，即企业在得到移民生产安置费后，并不安排移民工作，移民给企业留下
一
定手续费后，领走余下的生产安置费；二是自谋职业不谋生，即移民为了获取补偿资金
及
生产安置费，找人借或办一个能证明其谋生手段的证件（如驾驶证），或到工商部门办
一
个执照，领取补偿资金和生活安置费后，不去谋职业，不搞经营，而是把移民资金挪作
他
用，乃至坐吃山空；三是外迁安置不搬走，即移民与外地有亲戚、单位、乡村联系好后
，
办回了准迁证等手续，领取补偿资金后，仍然在原地居住或出外打工，安置地既不给移
民
划拨土地，又未建房屋，只是把户口迁入就了事，这些移民实际上已经成了游民。这些
短
期行为由于手续的合法性和完整性，有关部门很难分辩真假，因此，在库区很是盛行。
三、一个简要的讨论
1998 年长江洪灾过后，有关部门开始正视库区安置容量的问题，并将扩大外迁作
为
三峡移民政策调整的主要方向。但实际上，外迁与强行在库区超容量安置移民比起来只
是
两害相权取其轻的办法，并不是解决问题的根本出路。三峡移民前的多数水库移民正是
走
的外迁（特别是外迁至受益地区）道路，而三峡移民在这几年的实践中也不是没有进行
过
外迁实验，但都相当不成功。
外迁之所以难，表现在几个方面。首先是选点难。从移民流动趋势看，移民一般不
会
往生活生产条件比原居住地差的地方迁移，但在中国这样一个人多地少的大国，自然条
件
很好的地方往往早就人满为患，不会专等著三峡移民去安居。要为众多的移民找到一个
生
产生活水平与原来大致相当的地方，相当不容易。其次是外迁涉及的关系比较复杂。无
论
迁至何处，移民都可能受到当地居民“夹磨”。因为移民尽管会给迁入地带去一笔为数
不
大的生产安置费，但同时也要分享迁入地的资源，当地群众的切身利益或多或少会受到
影
响。再次是外迁的花费多。外迁安置与库区安置相比，至少要增加这样几笔费用；外迁
试
点费、搬迁费、生活用品及生产工具配置费，等等。如在现有移民包干资金不变的前提
下
去扩大外迁，恐怕是很难行得通的办法。此外，移民故土难离的心理情结重，让安土重
迁
的农民甘心背井离乡是一件相当艰难的工作。
外迁尽管可以减少库区内 部的安置容量矛盾，但很可能带来新的社会矛盾，所以
，它至多不算是最坏的安置渠道而已。但在整个中国的范围内都存在著人口安置容量问
题
的情况下，要在很大程度上减小未来十几年伫可能不断积聚起来的社会矛盾，恐怕只有
考
虑降低三峡工程的蓄水位，从而减少移民总量。比如，可以考虑将三峡工程中的正常蓄
水
位降低到 160 米，防洪限制水位降到 130 米，这样就可一下减少 50 多万的移民量，
减
少投资 230 多亿（ 1993 年的价格水平）。
值得注意的是，如果我们听任三峡移民问题不断地积累与深化，那么，当大水到来
之
时，尚未妥善安置的成千上万移民很有可能会成为一个爆炸性的社会问题，库区也将在
整
个 21 世纪上半期成为我国一个持续的动乱策源地。
当然，三峡移民工程中的矛盾与整个社会权力体制运作的矛盾 是密不可分的，甚
至可以说，移民矛盾是体制矛盾的一个突出表现。要从根本上解决三峡移民中的矛盾，
就
必须与对体制矛盾的解决结合在一起。（作者单位：华中师范大学）注释 ? [1]1949 年
后中国的国家建设就是先从兴修水利和铁路做起的。周恩来认为 ?b 百废待举的情形下
之
所以要治水为先，是因为它配合著土改，是安邦定国的重大 ? 疰 D 。他后来又说他 2
0
多年一直关心两件事：一个上天，一个水利。（曹应旺， 1991 ）。
[2] 李伯宁（ 1998 ）
[3] 库区许多地方本就是多灾之地，而水土流失的加剧、生态环境的恶化使 ? □
M 灾害出现的频度越来越高。以原万县地区（该地区 1998 年改为万州区，但仍全 ? 悼
N 管著云阳、开县等 6 个县）为例，从西汉年间到 1949 年的 2100 多年，有洪涝记载
的 152 年，有干旱记载的 115 年（其中清代的洪涝和干旱年份分别占其总年份的
25.7% 和 20.2% ，民国的洪涝和干旱年份均占其总年份的 81.6% ），而 1950 年到
1995 年的 46 年间，有洪涝记载的 46 年，有干旱记载的 45 年。
[4] 在进行三峡移民论证时曾提出以发展柑桔为主的农业安置设想。由于改土情况
很不理想、柑桔生产期长、保鲜难、上新品种不易，尤其是因为市场销路有问题，这种
设
想基本上落空了。云阳县 1996 年柑桔卖到一角钱一斤，还没人买，只得忍痛卖点柑桔
皮
；到 1997 年，卖柑桔的收入还抵不上运输的成本，农民乾脆就让 探 烂在地伫了。
[5] 银行的存款利息这些年来还一直在往下调。
参考文献和资料来源： 魏特夫（ 1989 ），《东方专制主义》，徐式谷等译，中
国社会科学出版社。 曹应旺（ 1991 ），《周恩来与治水》，中央文献出版社。
程
地宇（ 1996 ）主编，《三峡工程与移民》，成都科技大学出版社。 黄波（ 1998 ）
主编，《三峡库区农村移民的安置与可持续发展》，重庆出版社。 李伯宁（ 1998 ）
，《我的水利梦》，三峡出版社。三峡建委移民局（ 1996 ）《三峡移民文件汇编》（
1993~1995 ）。 水利部长江水利委员会（ 1997 ），《重庆库区淹没处理及移民安置
规划报告》。 水利部长江水利委员会（ 1997 ）《云阳县淹没处理及移民安置规划报
告》及有关附件。长江三峡工程移民专家组（ 1988 ）编，《长江三峡工程移民专题论
证
文集》。 万县市地方志办公室（ 1996 ）编，《万县市历代战争与灾害》。 云县
地
方志办公室（ 1995~1998 ）编，《云阳县年鉴》。云阳县地方志办公室（ 1999 ）编，
《云阳新编县志》，四川人民出版社。
--
※ 来源:·BBS 水木清华站 smth.org·[FROM: 166.111.34.23]
--
向上，再向高处飞翔
从地面一跃而上
一片烈火的青云
掠过蔚蓝的天心
歌唱着飞翔
飞翔着歌唱
※ 来源:．听涛站 cces.net．[FROM: 匿名天使的家]
Powered by KBS BBS 2.0 (http://dev.kcn.cn)
页面执行时间：2.322毫秒